第32123章桑树种植的风水（桑树种植）

　

【20】　参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第8—10页。

这样看来，枪杆子出的是政权而不是宪制，而美国独立战争只解决了政治体的独立而与政治体的宪制无涉。而宪制作为制度设计，解决的则是后国家的问题。

因此，古代有宪法和宪制。[22]顾培东：《苏力问题中的问题》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。四、结语 作为法学者，苏力以数十年的学术经历不断反复论证黑格尔的命题：一切存在的皆为合理的。[19]苏力：《大国宪制：历史中国的制度构成》，北京大学出版社2018年版，第184页。而苏力的宪制却充满中国传统的家国情怀，将宗法制兄终弟及嫡长继承父为子纲夫为妻纲父慈子孝长幼有序兄良弟悌同姓不婚授受不亲等悉数收罗于大国宪制之中。

梅特兰说：1207年，约翰王力图对动产征收1/13的税，主教们代表教士对此予以反对，约翰不得不放弃了对他们的征收此税的计划。不过至此，苏力还只是说农耕文明与大国（国家规模）之间的关系，却没有回答大国与宪制之间的关系，而且苏力在《大国宪制》中始终都没有交代大国与宪制之间到底有什么逻辑关联。这集中体现在单位制上，各级政府和单位都是集政治、经济、社会福利等所有职能为一身的组织，且均有双重职能：一方面，它们是公共物品的提供者，负责公共领域内的政治秩序维持和社会管理。

【5】两种国家经纪类型的区别，参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第37页。总之，贯穿新中国财政史的一条主线是，中央政府通过在国家和个人之间直接建立汲取关系，逐步渗透社会、提高汲取能力，从而建立了一套中央集权的公共财政体系，以支撑起国家建设和日益多元的政府职能，使其政策实施得到财政支持。最后，就国家与社会的分野而言，公民在财政预算过程中的政治参与度仍然较低，其所贡献的税权与其所获得的政治参与权尚不相称。总之，若无针对宪法监督、制约体制本身的改革，仅靠财政预算改革难以从根本上改革政治体制。

经过20世纪50年代的社会主义改造运动，中国成为了一个高度集权国家，【32】国家的控制范围逐渐触及社会的各个领域，通过意识形态宣传、社会结构的重新组织和纪律严明的基层干部队伍建设，其政治动员能力达到了空前的高度。【20】参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第8—10页。

就纵向分权而言，2014年新一轮财政体制改革以来，地方财政自主空间有局部扩大，例如地方能够自由支配的一般性转移支付比例上升、【74】地方借债自主权有限度地放开（《预算法》第35条）等。【14】结果，如图1所示，国家整体的汲取能力在20世纪50年代剧增，此后虽因政治环境动荡而下降，但在改革开放前一直在25％至35％之间波动。【23】［英］诺贝特·埃利亚斯：《文明的进程·第二卷社会变迁文明论纲》，袁志英译，三联书店，第118页。【67】2006年政府收支分类改革前，预算支出是按照经费性质而非政府职能进行分类的，例如分为行政费、事业费、基建费等。

【35】当时的社会组织结构呈现一种蜂窝式特征，各级行政和单位组织像蜂窝壁一样将社会分割为互不沟通、自给自足的部分。【74】国务院：《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕45号）。【64】参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第162—163页。【81】然而，正因为财政改革牵一发而动全身，受到既存政治架构的阻力甚巨。

集中化体现在，原本分散无序的各个政府部门被国家预算这一财政管理规划文件有机地连为一体，整合为一个内在一致、相互联系而单一（unitary）【57】的行政体制。20世纪80年代，一个初步的现代税收体系得以确立。

其四，财政资金的管理权过于分散。2007年的《物权法》、2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》则对私有财产提供了更完备的法律保护，从而使国家在面对公民私产时受到更多限制。

例如，美国20世纪初进步主义时代在纽约市展开的预算改革运动，即针对此前各部门的预算分散之弊，改革后的预算制度通过单一的预算文件来详细界定政府内部的功能、责任和权力关系，从而将政府整合集中为一体。在利改税改革后，国有企业向国家上缴税款而非利润。就农业剩余而言，在20世纪50年代的土地改革和农业集体化运动之后，新中国终于实现了前代中央政府未能达到的目标。【79】参见韦森：《国家治理体制现代化：税收法定、预算法修改与预算法定》，商务印书馆2017年版，第173—175页。中国近现代史进程中，中央政府通过政治运动和法制改革的方式，不断地提高其财政汲取能力，并强化了对各部门支出的理性化控制。【21】如图４所示，这一改革调整了央地政府之间的税收分配格局，显著提高了中央收入的比重。

从横向权力配置看，2014新《预算法》对加强人大和审计机关的预算监督作出不少程序性修改：强化了人大对预算编制、执行、调整和决算的全过程监督（第2条）。【46】同上书，第18—28页。

【21】参见孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期，第49页。【64】如此种种行政内部控制和预算纪律的缺失，致使政府部门享有巨大的资金使用自由以及继之而来的腐败，而无法有效地将其用于提供公共服务。

同时，向社会公开预算的举措也使得预算充当起人民的向导，帮助他们理解政府行为的特征和范围，为强化预算民主监督、责任政府奠定基础。天津财经大学财政学教授李炜光认为，公共财政改革，是当下推进改革的一个路径，而且还要看到，这已经是推进我国的政治体制改革了。

【45】马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第12页。【38】 在国家—社会关系层面，改革限缩了国家的职能范围，使社会逐渐拥有了更大的自主空间。由于大量预算外资金的存在、细化的部门预算的缺失和预算支出分类的不科学，【67】无论对于行政系统内部或外部的监督，都很难清晰地观察部门的具体活动。【42】1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提及：把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制、按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改善和完善税收制度。

在20世纪90年代初期，一些地方政府逐步将纳税较多的私营企业主吸收进入人大、政协、群众组织甚至政府部门，以便获得后者政治上的支持和纳税政策上的合作。【58】财政管理领域亦莫能外，且在政府内部最早开始理性化过程，标志着政府理性这一现代观念的重要开端，【59】具体表现于：其一，专业化财政管理官僚取代了原先业余的工作人员。

中央政府难以保证其日常运营开支，遑论满足现代行政国家日益增长的公共服务需求。这也间接导致人大和审计署等预算监督机构在预算制定过程中难以实质行使监督、问责权。

李强：《传统中国社会政治与现代资本主义———韦伯的制度主义解释》，《社会学研究》1998年第3期，第9—10页。在支出一侧，部门预算改革要求以部门为单位编制更为细化的预算，并赋予财政部门在预算编制过程中以主导权，削减各部门此前几乎不受限制的资金二次分配的自由裁量空间。

【25】［英］诺贝特·埃利亚斯：《文明的进程·第二卷社会变迁文明论纲》，袁志英译，三联书店，第122—123页。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。【48】这些非正式实践促使国家调整既有的正式制度。从清末到新中国成立初期，国家不断深入基层社会，财政汲取能力大为提升，改革开放后，中国财政民主问责的诉求增强，因而改革的重心是转变政府职能，并提高供应公共服务的基础性能力，从而建立一个权力制约、功能分殊的权力架构。

【66】［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第1—116页。随后，当年12月颁布的《分税制决定》作出了划分央地事权关系的初步尝试，将中央的事权／支出责任定位为国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。

同时，国家也通过审计部门进行事后的集中复核。同时，央地之间的收入分配采取多种形式的财政包干制，中央和地方政府之间签订固定租金或分成合同，后者在一定程度上成为了 包税商，而前者在此财政契约关系中得到的租金有限。

该决定明确地将合理划分中央与地方事权和合理分权作为分税制的核心原则和基础。【2】马骏指出，决定国家征税机制的核心要素是对征税合同类型的选择，包税制是一种固定租金合同，而国家征税机关直接征收则是工资合同。

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